Tesouro propõe teto de gastos flexível, com expansão extra ligada a nível da dívida pública

(FOLHAPRESS) – O Tesouro Nacional divulgou nesta segunda-feira (14) sua proposta para uma regra mais flexível do teto de gastos, que permite crescimento real das despesas conforme o nível e a trajetória da dívida pública. A regra também concede um bônus em caso de melhora do superávit nas contas.

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Um texto de discussão assinado por oito técnicos do órgão apresenta os pilares da nova regra, que continuaria tendo um limite de despesas como principal âncora. A proposta foi antecipada pelo jornal Folha de S.Paulo em setembro deste ano.

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A publicação do texto pelo Tesouro ocorre no momento em que a equipe do presidente eleito, Luiz Inácio Lula da Silva (PT), discute a chamada PEC (proposta de emenda à Constituição) de Transição, que busca retirar do alcance do teto de gastos a despesa com o Auxílio Brasil (que voltará a se chamar Bolsa Família).

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A possibilidade de um gasto de R$ 175 bilhões fora do teto, por quatro anos ou até de forma permanente, assustou agentes do mercado financeiro, que temem uma piora significativa das contas e um descontrole na dívida pública. O valor poderia ir a R$ 198 bilhões, caso vingue a ideia de bancar investimentos com receitas extraordinárias.

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Nos últimos dias, as discussões em torno da PEC e o discurso de Lula criticando o teto de gastos causaram nervosismo no mercado, elevando as taxas de juros -que servem de referência para o custo de financiamento do Brasil ao emitir títulos da dívida.

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A proposta do Tesouro Nacional, que começou a ser elaborada antes das eleições, busca contribuir com uma alternativa para reformular as regras. “A gente está à disposição [da equipe de transição]. O Tesouro é um órgão de Estado. Não foi pela situação eleitoral ou de fim de mandato, a gente faria essa contribuição de qualquer maneira”, afirma o subsecretário de Planejamento Estratégico da Política Fiscal do Tesouro, David Athayde.

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O desenho sugerido pelos técnicos está ancorado em três principais elementos: despesa, dívida e resultado primário. O limite de gastos sempre será corrigido ao menos pela inflação (como ocorre hoje), mas há possibilidade de um adicional dependendo do nível e da trajetória desses indicadores.

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No caso do endividamento, os técnicos escolheram como referência a DLGG (dívida líquida do governo geral). Ela inclui governo federal, estados e municípios -mas, diferentemente de outros indicadores mais conhecidos (como a dívida bruta ou a dívida líquida do setor público, a DLSP), exclui dívidas de estatais e títulos públicos usados pelo Banco Central para fazer sua política de juro.

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O objetivo central da escolha desse indicador é assegurar que as flutuações no teto de gastos tenham a ver com razões estritamente fiscais, sem interferências vindas da atuação do BC no mercado ou de artifícios como a venda de reservas internacionais.

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A DLGG não seria uma meta, mas sim uma referência para indicar qual será o crescimento real máximo da despesa nos períodos seguintes. A taxa seria fixada a cada dois anos.
Se o diagnóstico for de redução da dívida, o crescimento real da despesa poderá ir de 0,5% até 2%. No sentido contrário, se a trajetória for de alta, o avanço dos gastos acima da inflação ficará entre 0% e 1%.

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O que vai determinar o percentual a ser aplicado é o nível da dívida. Uma DLGG acima de 55% do PIB exigirá do governo maior contenção de gastos (ou seja, o crescimento ficará no mínimo permitido).

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Entre 45% e 55%, o ritmo de expansão das despesas ficará em patamar intermediário. Abaixo de 45%, o governo poderá usufruir da elevação máxima permitida.

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O ritmo de expansão do limite de despesas ainda pode ganhar um bônus de 0,5 ponto percentual (equivalente hoje a cerca de R$ 8 bilhões) sempre que as contas estiverem no azul e em trajetória de melhora. Para verificar se o governo terá direito a esse extra, será preciso analisar o resultado primário (diferença entre receitas e despesas, excluindo juros da dívida). Essa análise seria anual.

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O mecanismo do bônus, segundo o Tesouro, permite que um governante seja “recompensado ou punido” dentro do próprio mandato por sua condução das contas. Diante de uma deterioração, o chefe do Executivo seria forçado a conter despesas. No sentido contrário, uma melhora o autorizaria a gastar mais.

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A regra não entraria em vigor em 2023, ano crítico diante da fatura represada de gastos -como os R$ 52 bilhões necessários para assegurar a continuidade do piso de R$ 600 às famílias do Auxílio Brasil e os R$ 18 bilhões para bancar a parcela extra de R$ 150 por criança de até seis anos. A proposta não detalha como esse impasse seria resolvido.

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A sugestão é que a regra comece a valer em 2024. No primeiro ano de vigência, a variação das despesas seguirá a regra atrelada à dívida, mas também terá um adicional único de 2% para reduzir a pressão sobre o custeio da máquina pública e os investimentos. Considerando o teto previsto na proposta de Orçamento de 2023, isso representaria um adicional de R$ 34,4 bilhões para o Poder Executivo.

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A válvula de escape do crédito extraordinário, para despesas urgentes e imprevistas ou em calamidades, continuaria valendo.

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Ao elaborar o desenho da proposta, o Tesouro partiu de algumas premissas. Para o órgão, a trajetória da dívida é tão importante quanto seu nível, pois indica a sustentabilidade das contas do país. Por isso, o planejamento de médio prazo é considerado essencial.

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“Ela [regra] permite o investimento, mas aquele investimento sustentável ao longo do tempo. Ela permite um crescimento de despesa, mas aquele que é fiscalmente responsável. A gente entende as demandas, mas a gente também sabe o calcanhar de Aquiles. Não dá para fazer [uma política] e depois ter um custo de dívida incompatível”, afirma o chefe de projeto Mario Augusto Gouvea de Almeida, um dos autores da proposta.

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A lógica de prever diferentes taxas de crescimento das despesas, conforme o cenário fiscal, também dá certa flexibilidade, ao mesmo tempo em que contribui para frear ímpetos gastadores em épocas de bonança (nem sempre duradouras). No entanto, os técnicos ressaltam a necessidade de continuar o processo de revisão de despesas para melhorar a eficiência do gasto.

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“Regra fiscal nenhuma vai fazer milagre se a gente não repensar todo nosso arcabouço fiscal e não tiver vontade política de redesenhar as coisas. Nenhum teto vai se sustentar se a gente não olhar para cada política, não avaliar uma a uma. A gente quer um teto que seja flexível, mas olhando para a sustentabilidade”, afirma a auditora fiscal de Finanças e Controle Thais Riether Vizioli.

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O Tesouro considera o limite flexível de despesa uma regra alinhada aos padrões modernos. O texto cita um levantamento do FMI (Fundo Monetário Internacional), segundo o qual ao menos 75% das economias avançadas tinham regras de despesa em 2021.

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A integração da regra ao resultado primário, por sua vez, pode ajudar a reduzir ou controlar os gastos tributários e desonerações, uma vez que essas medidas reduzem a arrecadação e pioram o primário -colocando em risco o bônus de crescimento adicional do teto.

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Uma inovação é a extinção do chamado contingenciamento, quando despesas dos ministérios são bloqueadas para assegurar a meta fiscal devido a uma frustração na arrecadação. Esse instrumento é criticado porque afeta o bom planejamento dos órgãos, que muitas vezes ficam travados ao longo do ano e recebem sinal verde para gastar nos últimos meses, gerando uma corrida que nem sempre preserva a qualidade da despesa.

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No entanto, se o governo descumprir a meta de resultado primário, precisará apresentar uma justificativa pública -a exemplo do que o presidente do Banco Central precisa fazer quando estoura a meta de inflação.

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O Tesouro também apresentou pontos de discussão, que não estão formalmente contemplados na proposta, mas são considerados relevantes para futuras discussões.

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Um deles, como antecipou a Folha de S.Paulo, é a extinção do teto para pagamento de sentenças judiciais (precatórios), que voltaria a ser feito de forma integral. Outro é a possibilidade de estipular limites mais rígidos para outros Poderes, como Judiciário e Legislativo, que têm despesas concentradas em salários e contratação de servidores -portanto, não precisariam ter o mesmo crescimento do Executivo, responsável por tocar as políticas públicas.

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Um terceiro ponto colocado pelos técnicos é a possibilidade de tratar como exceção ao teto o “investimento público verde”, voltado a questões ambientais ou climáticas, ou prever ajustes que permitam o uso de fundos ou doações internacionais para bancar projetos alinhados ao objetivo de preservação ambiental sem esbarrar no novo teto.

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ENTENDA AS PROPOSTAS DE NOVA REGRA FISCAL

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– Proposta do Tesouro Nacional: Autorizar um crescimento real do teto de gastos, acima da inflação, em taxas definidas de acordo com o nível e a trajetória da dívida líquida do governo geral. Além disso, a existência de resultado primário positivo (sinalizando arrecadação maior que as despesas) e crescente dá ao governo direito a uma espécie de bônus na expansão dos gastos.

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– Proposta do PT: a equipe de Lula ainda não apresentou uma proposta concreta de regra fiscal, embora negocie a PEC da Transição, que pode tirar o Bolsa Família do alcance do teto de gastos. Economistas que integram o time da transição defendem mudanças no arcabouço fiscal. Entre as opções analisadas desde a campanha estão manter só uma regra de resultado primário, como era antes do teto de gastos, ou ainda estipular um limite de despesas mais flexível, com expansão acima da inflação e possíveis exceções para determinados gastos, como investimentos.

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– Proposta de Felipe Salto: o atual secretário de Fazenda de São Paulo ex-diretor-executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado trabalha em uma proposta que tenha um limite para a dívida pública. Haveria também uma meta de superávit primário, calculada com base na trajetória da dívida, e um teto para diferentes gastos, fixado a partir das variáveis anteriores. No primeiro ano, porém, haveria uma licença extra de R$ 120 bilhões.